Más allá de sus desaciertos, el modelo K se construyó sobre la base de dos pilares sólidos, el superávit fiscal y el superávit en las cuentas externas. Néstor Kirchner posiblemente desconocía los alcances macroeconómicos de su política de superávit gemelos, pero era un acérrimo defensor de la misma, porque en el armado de su estrategia de poder sabía que estos dos elementos eran imprescindibles para garantizarse la autonomía en la toma de decisiones. La idea era además acertada porque las recurrentes crisis macroeconómicas de las últimas décadas habían sido provocadas por déficit gemelos insostenibles.
En esta nota focalizaremos el análisis en uno de esos pilares: el superávit primario, esto es, el superávit fiscal antes del pago de los intereses de la deuda pública. Los breves comentarios y conclusiones que aquí presentaremos forman parte de un trabajo que realizamos con Matías Escudero y que fueron presentados en el XXIII Seminario regional de política fiscal, CEPAL, Santiago, 18 al 21 de enero 2011.
La línea plena del gráfico muestra el resultado primario del sector público nacional no financiero en porcentaje del PIB, en las últimas 3 décadas. Hay que reconocer que, desde la vuelta a la democracia, no hay ningún gobierno que haya tenido mejor desempeño que el de Kirchner considerando este indicador.
El superávit primario estructural (% del PIB)
En efecto, el superávit primario promedio durante el gobierno de Néstor Kirchner fue de 3.3%, frente al 0.5% del PIB promedio de la segunda mitad de la Convertibilidad. Luego, durante el mandato de Cristina, el superávit primario cayó bruscamente en 2009, en medio de la crisis financiera internacional, y hasta dónde llevan nuestros datos (2do. Trimestre del 2010) no pareciera haberse recuperado. Computando el pago de los intereses de la deuda estaríamos en zona de déficit.
Un análisis más preciso del desempeño fiscal requiere estimar el resultado fiscal estructural, que elimina los efectos transitorios que sobre la recaudación y el gasto, genera una economía que no evoluciona a lo largo del producto potencial. El resultado fiscal estructural, representa entonces, el saldo presupuestario hipotético que debería observarse si la economía estuviese en situación de pleno empleo y el precio de los commodities en su valor de equilibrio de largo plazo. La línea punteada del gráfico representa una estimación de este concepto y permite detectar algunas tendencias que permanecían ocultas a simple vista.
En efecto, a partir de 1997 en la Convertibilidad, se percibe un sistemático esfuerzo tendiente a mejorar las cuentas públicas, que no se traduce concretamente en términos de una mejora en el resultado fiscal primario observado, porque la recaudación cae al ritmo de recesión y la brecha del PIB se amplía vertiginosamente. De alguna manera, esta observación estaría convalidando la tesis de que la Convertibilidad no colapsó por el mal manejo fiscal de la segunda mitad de la década (el superávit fiscal estructural creció permanentemente en 1997-2001), sino que, la dinámica macroeconómica generada por el atraso cambiario impedían que la mejora fiscal se materializase.
Abandonada la Convertibilidad en el 2002, las cuentas fiscales se corrigen, en parte automáticamente y en parte por la introducción de las retenciones a las exportaciones que aportan más de 2 puntos del PIB de recaudación. Esta bonanza fiscal dura algunos años, sin embargo la situación es sana sólo en apariencia. A partir del 2004, se observa un sistemático deterioro en el resultado primario, que permanece oculto hasta la crisis internacional del 2008-2009, dado que la economía evolucionaba por encima del producto potencial. Esto puede percibirse claramente analizando la evolución de superávit primario estructural (línea punteada). Partiendo de 4.5% del PIB, llega a mediados del 2010 a un escaso 0.5%. Nótese también como la eliminación del sistema de jubilación por capitalización provoca una mejora transitoria en el superávit estructural hacia fines del período, aunque dicha mejora rápidamente se erosiona y el resultado retoma la tendencia decreciente del último quinquenio.
En la pos-convertibilidad se observa un fenómeno similar al de la primera mitad de los ’90, en ambos casos el gasto público se expande vertiginosamente generando el deterioro de las cuentas fiscales. Pareciera que los problemas fiscales tienden a incubarse en las épocas de bonanza económica y luego se torna difícil evitar sus consecuencias. Existiría entonces, la necesidad de implementar una política fiscal contracíclica.
Hacia futuro, proponemos una regla de superávit primario estructural de 2% del PIB, para suavizar el ciclo económico y para mitigar el potencial problema de la “maldición de los recursos”. En Chile, la regla que se implementó preveía un valor de un 1% del PIB. En el caso argentino, el monto debería ser algo mayor, ya que en las últimas tres décadas, el superávit primario requerido para mantener constante el ratio de deuda pública neta sobre PIB ha oscilado en torno del 2% del PIB.
